kaiyun体育登录网页入口 权益学堂丨自然资源资产国家所有权委托代理行使的法律表达

介绍

自然资源资产全民所有制与国家所有制相一致，国务院代表国家行使自然资源资产国有所有权，是所有权主体体现的必然要求。在自然资源资产国有所有权的初始配置中，层级代理行使和委托代理行使是两种不同的模式，“统一代表+代理行使”模式是我国自然资源资产国有所有权行使制度改革的基本方向。在自然资源资产私有制、两权分离的前提下，“委托代理”的性质更适宜定义为民事代理。在委托模式下，自然资源部和省级政府是委托关系的主体，委托对象应分为公益性资产和经营性资产，结合重要性和地域性，委托内容的核心是自然资源部对自然资源资产所有权的掌控和行使处置权。

01 简介

《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）明确提出，“对全民所有的自然资源资产，研究实行中央与地方分级负责制度”。 《关于深化资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）进一步提出“明确授权国务院自然资源主管部门具体代表和统一行使全民所有自然资源资产所有者职责……探索建立委托代理行使的省、市（中央）全民所有自然资源资产所有权行使制度改革方向转变：由层级代理行使转变为委托代理行使”。层级代理和委托代理都是政策性表达，如果要在法律层面落实这一改革目标，如何将其转化为法律术语、赋予规范内涵？为什么要采取代理行使的方式？《总体方案》中的层级代理行使和《指导意见》中的委托代理行使，内涵是否一致？

02委托代理体系定位

国务院代表国家行使自然资源资产所有权：宪法第九条第一款被认为是对自然资源的全民和国家关系最直接的规定。宪法上的全民和国家所有只是完成了自然资源的公有制地位，自然资源作为重要的生产资料，如果要走向市场化，必须体现在市场经济的基本规律中，完成从所有权到物权的转变。宪法第九条第一款是一个授权规范，赋予了国家所有。按照这个思路，无论是物权法还是民法典，都明确规定自然资源属于国家所有，也就是全民所有，这个规定并不是对宪法条款的简单重复，而是对宪法中国家所有权条款的具体实施云开·全站APP登录入口，也就是通过民事立法，把宪法上的国家所有权转化为私法上的国家所有权，它不是也不可能成为任何意义上的民法行为主体。 与全民不同，国家由于其治理结构而具有公法和私法双重法律人格，具有所有权权利能力。另外，在社会主义政治话语体系中，国家与人民具有一定的内在联系，国家被视为全民利益的代表和体现，必须始终与全民保持一致。所有者的民事法律表达是全民授权国家代表全民行使自然资源国家所有权。与个人和集体相比，国家作为所有权主体具有虚拟性、抽象性和概念化的特点，表达和行使都依赖于具体的人格化机关。《自然资源法》和《民法基本法》都明确规定了自然资源国家所有权代表行使的主体，确立了国务院代表行使的基本格局。

自然资源部具体代表和行使自然资源资产所有权：我国地域辽阔，自然资源种类繁多，作为代表的国务院不可能直接行使自然资源资产所有权，实际上由国务院各部委分别行使。同一类型自然资源所有权权利的行使现状，造成不同主体行使同一类型自然资源所有权权利，不同行政层级的主体行使不同类型的自然资源所有权权利，引发了一系列生态环境问题。自然资源资产国有所有权的行使机构统一到自然资源部。由此，我国自然资源资产国有所有权行使体制初步建立了“统一代表+代理行使”的模式。所谓“统一代表”，就是无论中央还是地方，只有自然资源部才能行使自然资源资产国有所有权。自然资源部有权统一行使各类自然资源国有所有权。 任何其他机构、组织和个人均无此权限。所谓“代理行使”，是指自然资源部通过代理机制，授权省、市（地）级政府代为行使各类自然资源国有所有权，由政府对某些全民所有的自然资源具体行使国有所有权权力。自然资源资产国有所有权代理行使不同于层级代理行使，它建立在自然资源资产国有所有权与全民所有相一致的基础上，坚持国务院代表国家行使自然资源资产国有所有权的体制，实现自然资源部对具体行使方式或手段的统一代表。

03 代理权行使性质的认定

建立理论前提

自然资源资产国家所有权的私权取向：关于自然资源国家所有权的性质，主要有民法所有权说、公法所有权说和二元所有权说。不可否认，自然资源资产国家所有权不同于传统的民法所有权说，所有权权利不同，主要体现在：（1）作为所有权主体的国家是虚拟的、抽象的，具有二元身份；（2）作为所有权客体的自然资源资产是广泛的、多样的、不特定的；（3）行使所有权的主体、方式和目的是特定的。但自然资源资产国家所有权本质上仍然是民事所有权，其基本内容是确定财产所有权和使用权，这是自然资源资产市场化配置的基本前提。自然资源资产国家所有权的特殊性，无非是其私权性质下具体实现方式的不同，即需要公法和私法同时发挥作用。私法的功能就是确保全民所有的自然资源的经济价值能够通过市场化运作得以实现。 公法的功能在于规范和保障私法权力的行使，保障全民所有的自然资源（主要以自然资源为主）整体价值的实现，两种实现方式并行不悖、相互协调促进，共同实现自然资源资产国家所有权的制度价值。

自然资源资产所有权与经营权分离：计划经济时期，自然资源资产配置完全依赖行政规划，国家统一安排各类自然资源的用途，此时所有权与经营权融为一体，不可分离。进入市场经济阶段后，虽然国家有意识地将二者区分开来，但国有自然资源所有权与经营权的主体都是国家，都需要通过机构法人行使才能实现，客观上导致二者的交叉重叠。随着国家行政权力的不断扩张，“权利”与“权力”的界限逐渐模糊，国家对自然资源所有权与经营权的行使严重混乱，从而背离了自然资源资产全民所有的基本定位。资源资产所有权是对自然资源资产占有、使用、收益和处分的民事权利，自然资源资产经营权则是管理与自然资源资产有关的公共事务的行政权力，二者的属性、适用范围和行使方式均不同。 自然资源资产管理权是行政机关的固有权力，不能统一行使，更不能由代理人行使；自然资源资产所有权是授权权利，可以统一行使，也可以由代理人行使。自然资源资产所有权与管理权的区分，构成了确定自然资源资产所有权代理性质的前提。

民事代理性质

自然资源资产国有所有权委托的民事代理性质：目前，对“委托省、市（地）级政府行使委托权”中的委托性质，存在三种观点：一是行政委托，自然资源部作为行政管理机构，将国有自然资源资产所有权的行使作为行政事项委托给地方政府；二是民事委托，自然资源部将具体的国有自然资源资产单独委托，受托人以委托人的名义行使所有权，由自然资源部承担法律后果。三是新型委托。自然资源资产国有所有权委托模式特殊，直接适用民事代理难以克服法律障碍和实践困难，应将委托法律关系构建为新型法律关系。

代理权行使的特殊性：自然资源资产国有所有权委托代理行使具有特殊性，但这种特殊性仅仅是代理权行使的解释和适用问题，不足以否认其民事代理的根本性质：首先，地方政府借助有关自然资源法律法规的管理权和官方默许，实际上扮演着国有自然资源国有所有权和代表行使者的角色，这种不正常现象虽然有其特定的历史环境，但在一元化行使的改革下必须予以妥善调试。至于相对人已经产生的委托云开·全站APP登录入口，完全可以通过法律法规的出台和委托、代理的公示予以解决。其次，委托人是自然资源部，而不是国务院，自然资源部具有民事主体地位，可以独立行使自然资源权力，国家拥有资源资产，并承担民事责任。 最后，代理权瑕疵是一种可能现象而非必然现象，可以通过授权代理公示制度和代理行为监督制度予以避免。

04代理关系的法律结构

委托关系的主体配置：根据《指导意见》的政策表述，委托方为自然资源部，受托方为省和市（地）级政府。有学者认为，委托方应多元化，根据自然资源种类和性质不同，委托方式应具体化，不局限于各级政府。比较法上，即使是采用科层制模式行使自然资源资产的国家，对代表国家行使权力的政府层级也有严格的限制：在德国，代表国家行使自然资源资产所有权的政府仅限于德意志联邦共和国国库和各州国库；在美国，行使公共信托自然资源的代表是联邦政府和州政府，中央与省级政府之间的关系一般是通过省级政府建立起来的。 因此，自然资源资产国有所有权的行使代理主体应当限定在省级政府，其他省级政府可以通过派出代理体制，协助省级政府行使代理权，从而减少代理链条，降低成本，提高效率。

委托关系客体的认定：“资源清单”的法律含义是指委托代理行使的对象，涉及自然资源资产的分类和配置。根据中央改革文件的相关要求，自然资源资产适宜按照社会经济属性进行分类，根据自然资源资产性质的不同，分为公益性自然资源资产和经营性自然资源资产，并根据不同属性进行相应的代理客体配置。结合自然资源资产在区域生态保护和经济发展中的重要性，考虑跨区域自然资源资产。应考虑自然资源资产的特殊性，尽可能与现有的自然资源资产管理体制和改革事项保持一致，充分发挥地方政府在自然资源资产配置领域的积极性和主动性。应由自然资源部直接统一行使，经营性开发能力强的自然资源资产可委托省级政府代理行使。

委托关系范围：所有权具有占有权、使用权、收益权和处分权，其中处分权是所有权四项权的核心，是产权所有者最基本的权利。统一行使的重点是确保国有自然资源资产所有权的主体地位，委托代表单一、明确，而不是必须行使自然资源资产所有权的全部权力。因此云开·全站apply体育官方平台，自然资源资产所有权代理的核心在于所有权处分权的掌握和行使，根据自然资源资产经营管理的实际需要，可以以自然资源资产作为代理主体。将资源资产所有权中的处分权与占有权、使用权、收益权适当分离，委托给省级政府行使。

05完善代理行为规则

代理权授予：《民法典》第165条规定了代理授权的形式和授权委托书的内容，鉴于行使自然资源资产国家所有权的权限应当明确、具体的要求，代理权行使规则应当明确自然资源部只能以书面形式授予代理权。为便于监督、维护交易安全，授权委托书应当由自然资源部和受委托的省级政府通过政府官网、省级报刊等方式向社会公开。各代理人行使所有权的范围、目的和要求因地区而异，授权事项应当具体明确，要充分考虑自然资源资产的地域性、资产性质、生态等不同情况，对不同的代理主体分别进行授权，不能笼统地进行授权。

对转委托的限制：在行使自然资源资产所有权代理权中，有人认为，代理人在经委托人同意的情况下，可以再转委托第三人，这其实是混淆了转委托与转代理，它与转委托明显不同，两者是本质上不同的法律关系。省级人民政府可以通过转委托的方式，将代理权转交给职能部门或者下级政府，但必须严格限制：（1）原则上禁止，特殊情况下须经自然资源部同意。（2）转委托的范围应限于地方各级政府及其相应主管部门，不包括企业事业单位。（3）代理人除负责选定转委托人外，还应当负责对代理人进行监督。

代理权瑕疵的处理：如果代理人没有代理权、超越代理权或者在代理权终止后继续代理，民法典有两种处理方式。一是依照民法典第171条的规定，无权代理行为属于待决行为，经代理人追认的，有效，反之无效。二是依照民法典第172条的规定，相对人有理由相信行为人有代理权的，构成推定。虽然理论上代理权的表现形式有授权表达型、超越代理权型、容忍授权型和基本延续型，但自然资源资产国有所有权的代理行使最可能出现的类型是超越代理权型，因为自然资源资产是国有资产的特殊性，容易导致授权不明确。全民所有的自然资源资产具有公共性质，涉及公共或国家利益，省级政府无权代理、超越代理权或者在代理权终止后继续代理。 如果该行为不构成表见代理，则应认定为无效的法律行为，对自然资源部不发生法律效力。

06 结论

目前，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作正在有序推进，试点需要解决的关键问题是法律关系的性质、行使主体、行使内容、行使方式以及中央与地方之间的权责利配置等问题。代理机制的难点在于如何在现有行政管理体制框架下，用代理模式实现民事所有权的行使与管理权的兼顾。还有很多问题需要进一步探讨和明确。代理人行使的法律关系是单一的还是多个的？代理人是否应该仅限于省、市政府还是多元化？如何区分代理人行使管理权与行使所有权？授权代理规则的设计如何在理论和实践上得到有效论证？自然资源部如何监督和管理代理人的代理行为？（文章发表于《中国房地产法研究》）

参考

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