kaiyun体育 孟天广 郑思尧｜国家治理的信息理论：信息政治学的理论视角

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总结

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本文从实体理论和认识论的角度厘清了信息政治的理论背景，为从信息论的角度理解国家建构和运行提供了理论框架。现代国家的信息过程存在两个维度，即国家内部和国家-社会，本文将其整合到一个统一的理论框架中，构建了国家治理的信息理论。基于国家治理的“三明治结构”，存在信息不对称、信息碎片化、国家内部控制与问责等信息问题，同时存在信息吸收、信息开放、国家与社会信息交流等信息问题。国家信息能力是现代国家从两个维度解决信息问题的基本能力，信息吸收和信息加工是信息能力生产的必要机制。信息政治作为一种新兴的理解国家治理的理论视角，为从新要素、新机制、新方法三重意义理解国家治理数字化转型提供了一种新的理论和方法范式，凸显了信息要素和信息机制在国家治理中的基础性作用。

孟天光，社会科学学院教授， 清华大学;郑思尧，清华大学政治学系博士研究生

文章来源：《政治学研究》2023年第6期

本文发表于《社会科学文摘》

信息与状态理论：

信息政治的理论方法

国家作为政治学的核心概念之一，不仅是政治分析的基本单位，也是政治理论建构的逻辑起点。信息作为国家治理不可或缺的基础要素和机制，在各种传统国家理论中发挥着重要作用。信息政治学是从信息论的角度分析国家建设、国家运行乃至国家治理的理论体系，也是运用信息要素和信息机制来解释政治进程、政治关系和政治行为的学科视角。

当代社会科学中对国家概念最广为人知的理解，是韦伯对国家的定义，即“国家是一个具有垄断地位的实体，使使用暴力合法化”。从信息化的角度来看，韦伯视角下的国家治理信息机制具有常规化、专业化、分层化等特点。首先，国家机构的日常运作在一定程度上可以理解为国家内部各机构之间以及国家与社会实体之间的信息交流过程。其次，官僚机构为国家的运作提供了信息处理的专业能力。最后，官僚主义在构建信息处理能力的同时，也带来了一系列信息处理问题，如信息不对称、信息碎片化、信息丢失等。

与强调国家运行信息机制的韦伯不同，米歇尔·福柯也是一位社会理论家，他更倾向于从认识论的角度来理解国家的本质，把国家能力看作是国家获取和使用知识的能力。詹姆斯 ·斯科特提出了“可读性”的概念，他认为一个国家能力的关键在于它对其公民的了解的广度和深度，一个国家拥有的知识越广泛和深入，它实现其预期政策目标的能力就越大。信息与权力之间存在着密切的相互依存关系，信息的产生和传播取决于权力话语在社会中的主导地位。与强调信息的中立性和客观性的韦伯传统不同，福柯的视角否认中立的知识，认为信息的生产过程与国家的制度规训和常态化控制有着天然的联系。治理实践中的“主动”知识往往具有地方性特征，这就要求国家具有适应普遍性知识和理解地方性知识的能力。

国家治理信息论：

信息政治的理论框架

无论是在物质理论中，还是在知识论中的国家理论中，信息始终是国家建设的关键要素，也是国家能力生产的基本机制。本文将国家内部和国家-社会的信息过程整合到一个统一的理论框架中，以阐明信息政治的理论体系。前者主要涉及中央与地方政府之间的“纵向”信息，后者主要考察政府与社会之间的“横向”信息。中央政府、地方政府和社会构成国家治理的三级结构或“三明治结构”，即中央政府在国家治理结构中占据最高层，对中层地方政府施加“自上而下”的影响;公众处于治理结构的底层，对“中层”地方政府施加“自下而上”的影响。信息要素在三个层次之间流动和交换，最终形成现代国家的信息基础。基于上述模型，国家治理的信息过程包括两个维度：国家内部的信息过程（中央-地方政府）和国家与社会之间的信息过程，如图1所示。

图1 信息政治的理论框架——基于“三明治结构”.

“三明治结构”的前半部分涉及国家内部的信息处理过程，包括委托-代理关系中的纵向政府间信息、权力下放的政府结构中各部门之间的横向信息以及自上而下的监督和问责信息。纵向信息问题源于中央与地方政府之间的委托代理关系。横向信息问题出现在具有不同政府职能的部门间关系中;监督问责制信息问题依赖于具体的监督权力，这些监督权力可以来自中央监督机构到地方监督机构，也可以由独立的监督机构行使。“三明治结构”的后半部分考察了国家与社会之间的信息问题，包括国家从社会中获取信息、国家向社会开放信息、国家与社会之间的信息交流三类问题。信息浸透本质上是国家从社会中收集稀缺信息以“理解”复杂社会的单向过程;信息公开，是指国家主动或者被动地向社会公开有关国家运行状况的公共信息;信息通信反映了国家与社会之间信息交流的双向过程。在数字时代，国家治理的上述两个信息过程不再独立运作，而是日益紧密地联系在一起和互动在一起。一个国家内部信息问题的解决，取决于国家对社会的“解读”程度，而国家与社会之间信息问题的解决，离不开国家内部的信息能力。简言之，现代国家的建设及其有效治理，有赖于现代国家的制度安排和实施能力，能否解决上述两个信息问题。

国家治理信息过程：

基于国家与社会的关系

国家与社会的关系是理解现代国家政治生活的基本理论视角。本文构建的国家治理三层次结构，从国家与社会关系的角度呈现信息政治过程，进而将国家内部的信息流动和国家与社会之间的信息交流纳入一个统一的理论框架。本部分从国家与社会关系的理论框架出发，系统阐述了国家治理的两大信息过程及其内涵。

（1）国内信息处理

现代国家大多采用职责分工、等级制度来组织自己的政府，不同层次、不同机构的信息也不同。无论是受纵向权力之间的委托代理关系的影响，还是受到部门职能和横向权力之间权力分化的制约，国家治理普遍面临信息不对称、信息碎片化等困境。

首先，国内存在纵向信息问题。现代国家通常统治在一个城市的领土之外，中央政府驻扎在首都，与地方政府有空间距离;地方官僚“嵌入”地方利益，有私人激励，他们的动机和做事方式可能不如中央政府所愿。在数字时代，国家可以更好地依靠数字技术解决信息稀缺和信息不对称问题，从而缓解信息问题的负面后果。

其次，国内存在横向信息问题。现代国家采用职责分工制度，专业化组织政府，建立了承担不同职能的政府组织体系。国与国之间的横向信息化问题来自两个逻辑：第一，部门之间通常存在横向竞争，因此拥有排他性信息不仅可以保证特定部门实施精确的政策以提高绩效，而且可以降低因跨部门信息交流而产生的沟通和协调成本;二是部门内部信息流动采用垂直管理，即各部门都受到专业信息系统自上而下建设的制约，部门间信息交流存在制度和规则壁垒。

最后，在国家内部的监督问责制方面也存在信息问题。在政治实践中，国家内部还存在着另一类信息问题，即对“代理人”的监督和问责。根据问责制的信息来源，问责制的制度设计包括巡检式问责制和火警式问责制两种。前者是指委托人对代理人的监督，即中央政府对地方政府的行为进行日常监督;与此相反，后者采取的是自下而上的方法，对代理人进行公开监督，由公众舆论和公共议程发起问责，国家内部监督机构积极介入调查和问责过程。

（2）国家-社会信息处理

国家与社会关系的核心在于国家与社会之间的信息交流，这涉及到国家对社会复杂性的理解和社会对国家运作的理解这一根本问题。社会的复杂性与国家与社会之间信息交换资源的有限性之间始终存在着基本矛盾，这促使国家不断更新其与社会进行信息交换的策略。

首先，国家面临着对社会信息的理解的困境，因此，从社会中获取信息成为国家与社会之间信息问题的首要问题。从本体论和认识论的角度来看，国家始终寻求通过“解读”复杂社会和“掌握”社会知识来实现有效的治理。

其次，技术赋权导致社会对理解国家运作的需求迅速上升，因此国家向社会开放信息也成为国家与社会之间信息问题中的一个关键问题。在前数字化时代云开·全站apply体育官方平台，国家缺乏一种有效的方式，及时、全面地向社会开放信息kaiyun下载app下载安装手机版，这在一定程度上削弱了政府的透明度和公信力。随着数字技术的广泛引入，国家拓宽了信息公开方式，更好地保障了公众对国家治理活动的知情权和监督权。为了实现具体的政策目标，国家不仅需要向社会投入物质资源，而且需要向公众发布国家运行的稀缺信息，从而改变公众的政策偏好，提高政策的遵守程度。

最后，数字时代国家与社会的双向沟通日益凸显。如果说信息吸收和信息公开分别呈现出国家与社会之间的信息单向流动，那么信息交流则是指国家与社会之间的信息双向流动。三者所体现的信息机制存在显著差异：信息获取和信息公开是国家对信息流动进行独立控制的行为，而信息传播不仅涉及国家处理信息的自主权，而且涉及国家与社会在处理信息方面的互动。

国家信息能力及其生成机制

从现代国家诞生的那一天起，国家能力就与信息有着千丝万缕的联系。现代国家同时面临信息稀缺和信息过载两大问题，信息吸收和信息处理成为信息能力建设的核心要素。

（一）信息吸收能力及其产生机制

信息吸收能力是指国家系统地收集有关社会运作和政府自身运作的信息的能力。回顾国民信息化能力的历史实践，可以发现，在早期，国家采取了多种机制从社会吸收信息，以提高其财税吸收和社会控制能力。早期kaiyun体育登录网页入口，国家通过直接和间接的方式收集社会运行信息：前者是指国家利用土地测量、人口清查等技术，积极向社会收集信息，而后者则主要依靠地方精英掌握的地方性知识，保证国家对社会构成和运行情况的监控和具体认识。

与早期国家相比，现代国家更加重视信息吸收能力的建设，信息既是国家建设的基本要素，又是国家运行的必要机制。设立统计局、信息中心等专业信息收集管理机构，是现代国家的共同选择，不仅有助于实现对国家自身运行状况的有效监控和全面了解，而且为解决委托代理关系中普遍存在的信息问题和激励问题提供了制度化的解决方案。此外，掌握信息是现代国家“阅读”复杂社会然后实施社会干预的基本先决条件。

在数字时代，数字化和智能化技术极大地提高了国家的信息吸收能力，形成了自上而下和自下而上两种信息提取机制。两种机制在吸纳主体、吸纳内容和治理效能等方面存在显著差异。自上而下的信息收集，是指国家通过一系列正式建立的信息收集手段，对政府运行和经济社会运行情况进行定期监测和信息收集的方式。相比之下，自下而上的信息获取主要是指通过一系列非正式渠道感知社会运行状况，为监控政府运行提供“外部信息”的方式。这种信息采集方式有助于补充国家自上而下的信息采集的制度安排，不仅有助于拓宽信息采集的广度和深度，而且有助于促进交叉验证，提高信息采集质量。

（二）信息处理能力及其产生机制

除了信息稀缺的困境外，现代国家还受到信息过载问题的困扰。信息过载带来了两大信息处理任务：一是处理冗余信息，这是由于数字时代信息量巨大、价值密度低，增加了国家对海量信息的解读成本;二是处理复杂信息，即从复杂的多源异构数据中提炼和降维，对复杂社会进行“理解”，提高信息的可读性。那么，现代国家如何应对信息过载的问题呢？

行政机制是信息处理能力的核心机制。自古以来，国家作为最权威的信息处理中心，依靠集中化、专业化、标准化的程序处理信息，构成了国家运转的基本功能。从帝制时期，皇帝依靠上书台、内阁，甚至亲自审阅来自全国各地的备忘录，到现代国家普遍设立统计局来监控经济和社会运行情况，以及现在广泛设立的政府数据中心等新组织来处理海量数据，这些都是处理信息的行政机制的集中体现。信息处理的行政机制强调集中化、专业化、标准化，其优势在于信息吸收、汇聚、解释等信息处理系统的正常运行，因此构成了国家信息处理的必要机制。

社区机制是对信息处理能力的一种补偿机制。信息处理的社区机制鼓励国家将自己嵌入到社会的运行中，并利用社区的优势来“读取”复杂的信息或呈现社会运行的多重“视角”。社区机制是以公共空间的开放性和包容性为前提的，即基于社区机制的信息处理系统，只有在社区中个人的准入门槛足够低，社区尽可能地容纳多样化的人群而不排斥特定人群的情况下，才有可能。综上所述，社区机制利用去中心化、多样性和个体化等优势，是对行政机制处理信息的必要补充，显著提高了国家对社会复杂性的理解能力。

结论和讨论

随着人类社会加速迈入数字化时代，国家治理数字化转型已成为政治学研究的一大理论命题。“信息”作为一门理解数字时代国家治理的新兴交叉学科，在信息政治学中具有三大内涵：一是信息为政治学研究分析政治进程提供了新的元素;其次，信息为解释政治关系和政治行为提供了新的机制。最后，信息是分析政治现象的一种新方法。

本文通过探索信息政治的理论框架，以增强对国家治理数字化转型的理论理解。未来的信息政治研究至少包括三个主要的理论问题：第一，国家如何构建信息能力？一个国家信息能力的内涵和外延是什么？如何建立国家信息能力？数字技术如何赋能信息能力？这些问题需要研究。其次，国家信息能力如何塑造国家能力，是数字时代信息政治的核心理论命题。信息化不仅可以通过解决国家内部信息问题来“赋国”，提升国家的强制力、调节力和动员能力，而且能“赋能社会”，为复杂社会的有序参与和协同共治提供动力，提升国家“读懂”复杂社会的能力，共同构成了国家治理数字化转型的宏大图景。因此，有必要系统梳理信息赋权效应和赋权效应，厘清两者效应的机制和相互作用，深化对国家能力生产信息基础的理解。最后，如何整合信息能力生产的两大机制——行政机制和社区机制。行政机制和社区机制是数字时代国家解决信息稀缺和信息过载问题的关键机制，它们在信息处理的组织、行动和运行机制上存在差异。未来的研究应探讨数字时代两种机制的演化与协同作用，进而形成行政机制与社区机制“协同互补”的路径和机制，产生国家信息能力。